国家给百姓发放的福利和政策，不经意间，就有可能成为官员敛财、盘剥百姓的工具。无论国家设置多少道防线，政策标准写的多么清楚，总有人能发现条文的漏洞，然后钻进漏洞瓦解防线，实现自己的个人目的。 而之所以出现这样的事，根本原因就在于，管钱的和发钱的往往是同一批人。 最终，国家为了避免漏洞继续扩大，造成难以承受的损失，便只能把涉事人员和福利政策一起停掉。 可以说，钱权不分、监守自盗、转嫁百姓、再一刀切断，就是福利政策变成敛财工具的一整条因果脉络。 1 1849年7月，四川按察使张集馨接到调令，补授为贵州布政使，要求他立即交卸工作，进京和道光皇帝陛辞。但等到张集馨离开京城前往贵州时，一纸调令又快马送来，说他已经调任甘肃布政使，现在必须马上赶赴甘肃。 这份新调令，是陕甘总督琦善特意向道光皇帝求来的。 因为甘肃当时正在清查地方州县的官仓亏空，可查来查去，发现同一件事有两三种结果的案例比比皆是，整个账目成了一笔糊涂账。于是，道光皇帝命户部尚书祁寯藻到甘肃，和琦善共同查办。 然而，琦善和祁寯藻联手，也没能彻底处理这件事。 在这样的背景下，琦善便想起了做四川总督时的得力下属，张集馨，请求道光皇帝派他来甘肃，把地方州县的官仓亏空，从头到尾的核实一遍。 因此，尚未上任贵州的张集馨，便到了甘肃。 1850年2月，张集馨抵达兰州，随即开始清查甘肃州县的官仓账目，而等他读完所有的资料以后，发现，甘肃地方州县的官仓亏空，几乎都是从“发银生息”这件事而来的。 所谓的发银生息，其实就是官府把公款交给商人做资本经营，官府仍然拥有公款的所有权，只是每月收取百分之一的利息，用来给官兵发放婚丧补贴，或者投入其他的公益事业。 早在隋唐时期，朝廷就曾给各级官府划拨过公廨钱，允许各级官府放贷经商，补贴公用。 到了清朝，发银生息正式形成一套完整的制度。 雍正皇帝就从内库拨出九十万两银子，交给八旗经营，所得利息专门用来给八旗兵丁发放福利，例如骑兵办喜事赏六两、丧事赏十二两，步兵办喜事赏四两、丧事赏八两。 后来，雍正皇帝专门给“发银生息”制定了明确规则—— 1、专款专用，本金不动，只用利息。 2、本金和利息由数人共同管理，发现有人侵吞挪用，一律从严治罪，如果商人经营不善导致本金亏损，要向经手官员追赔。 3、每年审核本金和利息账目，确保账目清白。 4、“发银生息”的项目不能与民争利、不能放高利贷、不能抢占百姓生意，一旦违规，严肃处理。 可以说，发银生息的本意是官府给公职人员和公共事业的福利，理论上是合理合规合法的，和现在购买理财产品、存银行得利息没有任何区别。 但问题是，从隋唐到清朝，官府用来“发银生息”的钱毕竟是公款，而官府又有治理地方的绝对权力，那么官府做了债主以后，是否往出借这笔钱、借多少、利息多少、到期后如何归还，基本都是官府一言而决。 这就造成了权钱不分的情况。 可能开始的时候，官府的“发银生息”还能遵守规章制度，但随着官府出现财政亏空、贪腐盛行等问题以后，那些管钱的官员们监守自盗，便是必然发生的。 甘肃地方州县的官仓亏空，正是由此而来。 2 那晚清的甘肃州县官员，都是怎样利用发银生息，在官仓中监守自盗的呢？ 其实很简单，从上到下、由表及里、循序渐进。 张集馨在翻阅资料时就发现，地方州县基本都有财政亏空的问题，有的是因为继承了前任的亏空、有的是私债太重而挪用公款，林林总总不可计数。而在财政亏空的背景下，州县官员最方便动用的流动资金，便是官仓里的粮食—— 只要随便动动笔，把官仓里的新粮写成霉变陈粮，他们就能向道府申请，低价卖掉官仓里的粮食，然后把大部分折现的银子塞入私人腰包，再把小部分交给商人生息。 官仓其实就是清朝的常平仓，每年春夏，官府把官仓里的粮食平价卖出，秋冬再平价买回，补足仓库。遇到灾年时，官府还要调用官仓粮食，发给灾民做救济粮。 太平时节，官仓里的粮食是国家调节物价的利器，灾年时，官仓里的粮食是国家给灾民准备的福利。 但，那又怎么样呢？ 对于晚清的各级官员来说，国家和百姓，哪有自己的利益和仕途重要？ 专款专用和共同管理本息的明文规定，破就破了。 就这样，官仓粮食成为发银生息的重要来源，两者都从官府给公职人员、公益事业提供的福利，演变为填补财政亏空的工具。 张集馨在《道咸宦海见闻录》里写道： “不肖州县，捏禀该管道府，以接收前任仓粮中有霉变，或一万石，或两万、三五万石不等，必须减价出粜。道府为其蒙蔽者有之，明知曲纵者有之，批准减粜，发商生息，其实粮并未霉变也。” 这还没完。 等到用官仓粮食来发银生息的官员离任以后，继任官员收到利息时，往往不会填补前任留下的官仓亏空，而是继续申报粮食霉变，再把这笔折现的银子和前任折现的银子合在一起，交给商人经营，收取利息。 而这些利息，一部分进了官员的私人腰包，一部分用做上下打点的经费，还有一部分用做官府日常运作的费用，反正是不会归还